김정은 국무위원장은 제14기 제10차 최고인민회의 시정연설(1.15.)에서 지방 경제 상황을 한심하다고 지적하며 매년 20개 군에 현대적인 지방공업공장을 건설해 10년 내에 모든 시, 군, 즉 모든 인민들의 초보적인 물질문화생활수준을 한 단계 발전시킨다는 이른바 ‘지방발전 20×10 정책’을 추진하겠다고 밝혔다. 그는 연설에서 “현 시기 인민생활을 향상시키는데서 중요한 문제는 수도와 지방의 차이, 지역 간 불균형을 극복하는 것”이라고 강조하면서 “지금 지방들에는 시대의 요구에 부합되는 공장다운 지방공장이 하나도 없다”고도 밝혔다. 최고지도자의 입에서 직접 수도와 지방간의 불균형이 언급된 적은 이번이 처음은 아니다. 김정은은 권력을 승계한 초기부터 지방균형발전에 남다른 관심을 보였다. 이는 북한의 지방 경제 사정이 어렵고 지역 간 격차가 심각하며 더 이상 방치해서는 안 된다는 문제의식을 일찌감치 가졌다는 것을 의미한다. 사실 사회가 급속히 발전함에 따라 수도와 지방, 도시와 농촌의 격차가 더욱 심해지는 것은 세계의 그 어느 나라에서나 볼 수 있는 보편적인 현상이기는 하다. 그러나 사회주의이념과 가치를 앞세우며 사회주의건설을 지향하고 있는 북한에게 빈부격차, 지역 간 격차의 심화는 결코 가볍게 넘길 사안이 아니다.

사회주의 사회는 모든 인민이 누구나 다 같이 골고루 잘사는 사회이다. 북한 스스로도 사회주의 사회에서는 인민대중이 국가주권과 생산수단의 주인으로 되어 있기 때문에 착취와 압박이 없다고 강조하고 있다. 물론 아직 사회주의가 높은 단계에 이르지 못한 조건에서 농민들 사이의 분배 몫과 생활수준에서 차이가 있음은 인정한다. 하지만 이 차이는 아직 농업생산력이 발전하지 못하고, 농업노동의 차이가 남아 있는 사회주의 사회의 과도적 특성과 연관이 있다고 본다. 따라서 사회주의 사회의 본성적 요구의 하나는 근로자들의 생활수준 차이를 없애고 사회적 평등을 보장하는데 있다. 이에 따라 집단주의에 기초하면서 사회주의 사회를 지향하고 있는 북한 정권에게 근로자, 농민들의 생활수준 차이를 없애고 생활을 균형적으로 발전시키는 것은 중요한 과제다. 김정은 정권은 특히 물질생활수준의 차이를 없애기 위해 나름대로 노력은 해온 것으로 파악된다. 지방균형발전과 관련한 대표적인 정책이 각 지역단위에서의 경제개발구와 경제특구 지정 및 육성이다. 이는 중국 사례와 같이 외자유치를 통한 지방발전방안의 하나였다. 하지만 김정은 정권의 핵미사일 개발은 보다 강력한 제재를 불러왔고, 경제개발구 정책은 사실상 실패했다. 다른 한편 지방 재정의 고갈과 지방경제의 파탄, 자생적 시장활동이 번창하면서 지역 간 격차는 더욱 벌어져 왔다. 사회주의 우월성을 강조하기 위해 자본주의 사회의 최대 병폐로 비판해왔던 부익부 빈익빈 현상이 일반화 될 정도로 빈부격차 문제는 오늘날 북한 정권의 최대 골칫거리가 된 것이다. 시장화의 진전에 따라 북한 사회의 상층은 핵심계층과 사적으로 부를 축적한 사람들로 재구성 되었다. 대다수 주민들은 하층으로 전락하고, 중간층은 대부분 불법적이고 불안정한 소득구조로 인해 항시 하층으로 전락할 가능성을 안고 있다.

지역 간 불균형에는 경제적 불균형, 사회적 불균형, 정치적 불균형, 행정적 불균형 등 다양한 측면이 있다. 이러한 여러 가지 측면 가운데 가장 근원적인 원인으로서의 불균형 요소는 역시 경제적 불균형이다. 지역문제는 주로 지역경제, 소득격차로 인해 발생하고 있는 것이다. 북한의 경우 경제적 불균형은 장기간 군수 산업 육성을 위해 중공업 우선의 경제발전전략을 선택한 결과이기도 하다. 또한 한정된 재원으로 평양을 비롯한 일부 도시 중심으로 자원을 집중적으로 투입하면서 이들 주요 지역과 다른 지역 간의 불균형이 필연적으로 발생하고 있다. 산업화가 진전된 주요 지역에서도 환경 변화에 대응한 산업구조 조정의 실패로 인해 주요 지역 간에도 경제적 불균형 현상이 나타난다. 북한은 지방경제의 발전을 국방공업을 더욱 빨리 발전시킬 수 있는 중요한 하위 조건으로 간주해왔다. 지방경제를 발전시키면 우선 경공업을 위한 국가투자를 적게 하면서도 인민소비품 생산을 늘릴 수 있기 때문에 더 많은 국가 자금을 국방공업에 돌릴 수 있다고 본 것이다. 또한 경제 및 행정 관련 많은 권한이 중앙정부에 집중되어 있기 때문에 지방정부는 인적, 물적 역량 부족으로 효과적으로 대응하지 못했다. 시장화 진전에 따라 지방에서는 전반적으로 사적 경제활동이 활성화되었지만 각 지방도 경쟁에 노출되었다. 결국 지방 정부도 시장 적응 능력에 따라 지역별 빈부격차가 다르게 형성되었다.

북한은 지난 1990년대 중반부터 이미 심각한 경제난을 겪으면서 지방단위의 자력갱생이 본격화되고, 장사 및 부업 등 사적 경제활동 증가에 따라 계층 및 지역 간 빈부격차가 핵심 사회갈등 요인으로 자리 잡아 왔다. 이는 최근까지 지속 또는 악화되고 있다. 통일부 정세분석국이 2023년 9월에 펴낸 ‘북한의 경제·사회, 정치 동향’ 분석 자료에 따르면 2011년 이후 탈북민 3,415명을 대상으로 한 심층 면접 결과, 식량을 배급받은 경험이 있다고 응답한 비율은 평양이 65.2%인 반면 접경지역은 32%, 비접경지역은 그보다 낮은 27.9%로 나타났다. 식량뿐만 아니라 생필품을 배급받은 경험이 있다고 응답한 비율도 평양과 지방에 큰 격차가 있었는데, 실제 생필품 배급 경험률은 평양 50.7%, 접경지역 25.9%, 비접경지역 27.7%로 조사됐다. 접경 및 비접경지역의 식량 배급 경험률과 생필품 배급 경험률은 평양의 절반 수준에 불과했다. 식량과 생필품 배급의 혜택이 평양에 집중된 것이다. 그런가 하면 가구 내 전자제품과 정보기기 보유율과 보건의료 경험률 등에서도 평양과 지방 간 격차가 드러났다. 냉장고 보유율은 평양, 접경지역, 비접경지역 순으로 각각 72.6%, 24.8%, 32.3%로 조사돼 평양에 비해 지방의 냉장고 보유율이 절반 수준인 것으로 파악됐다. 컬러TV(84.7%, 67.2%, 63.6%)와 선풍기(78.2%, 52.6%, 62.2%) 보유율은 상대적으로 편차가 크지 않았으나 역시 평양이 지방보다 높은 것으로 나타났다. 정보기기인 휴대전화 보유율의 경우에는 평양이 71.2%로 70%를 웃돌았지만, 접경지역과 비접경지역의 휴대전화 보유율은 각각 31.1%, 36%로 평양의 절반 수준에 그치는 것으로 집계됐다. 특히 컴퓨터 보유율은 평양, 접경지역, 비접경지역 순으로 58.3%, 16.4%, 16.9%로 조사돼 평양주민의 컴퓨터 보유율이 지방 주민에 비해 3배가 넘는 수준으로 파악됐다. 평양과 지방 간 가전제품 및 정보기기 보유율에 큰 격차가 나타난 것은 전력 공급 안정성의 영향도 있을 것으로 추론된다. 한편, 보건·의료와 관련한 조사에서 병원 진료 경험이 있다고 응답한 비율은 평양 80.3%, 접경지역 58.5%, 비접경지역 63.1%로 평양 시민의 병원 진료 경험률이 타 지역 대비 우세한 것으로 나타났다. 약품 구입 경로에도 평양과 지방에 차이가 있었는데, 평양은 병원에서 무상으로 구한다고 응답한 비율이 35.8%로 가장 높았고 반대로 접경지역과 비접경지역은 장마당에서 구매한다고 응답한 비율이 각각 45%와 49.2%로 가장 높았다. 대북제재, 경제난 등으로 자원 부족이 심화한 가운데서도 핵심계층이 거주하는 평양에 자원을 집중하는 선택을 지속하고 있는 것이다. 이동의 자유 및 거주 이전의 자유를 극도로 제한하는 것도 평양과 지방의 지역 격차를 더욱 고착화시키고 있는 요인으로 지적된다.

필자의 과거 실증 연구에 따르면 북한 주민들 사이에 농업이 발달된 도시가 공업 및 상업 지역보다 상대적으로 못사는 지역으로 인식되고 있었다. 농촌지역이면서 접경지대와 먼 지역일수록 빈곤한 것으로 나타났다. 상업 및 무역이 발달한 도시들로 자본이 집중되고, 중국 대외 경제 의존도의 심화로 중국 접경 도시로 자본이 이동하는 특징을 보였다. 사실 도시와 농촌 간에는 경제 수준의 격차뿐 아니라, 정치, 문화 등 모든 부문의 격차가 존재한다. 이러한 원인에는 국가계획경제로 운영되고 있는 농촌의 협동농장제라는 구조적인 문제가 있다. 농경을 주 생산 수단으로 하고 있는 농촌은 국가계획경제분을 완수하고 나면 개인들에게 분배할 수 있는 잉여물이 절대적으로 부족하다. 반면 도시의 경우에는 개인의 경제활동 기회가 많아 국가계획경제분을 수행하고도 개인이 취할 수 있는 소득이 존재하였다. 결론적으로 북한에서 시장화가 진전되면서 지역별 부의 불균형이 심화되고, 고착현상이 뚜렷해지고 있음을 규명할 수 있었다. 특히 시장(장마당)을 중심으로 한 상업 및 무역이 발달한 도시들로 부가 집중되고 있고, 중국에 대한 경제의존도가 심화되면서 접경도시로 부의 이동현상이 나타나고 있는 점도 발견했다. 결국 농촌 지역이거나, 중국 접경지대와 먼 지역일수록 빈곤한 것으로 나타났다.

‘지방발전 20×10 정책’은 앞으로 해마다 20개 군에서 10년간 지방공업공장을 세우는 것을 주요내용으로 하고 있다. 지방공업을 급속히 발전시키는 것은 모든 방면에서 도시와 농촌, 중앙과 지방의 격차를 줄이며, 불균형을 해소하고 다 함께 발전하는 부유하고 문명한 사회건설을 다그치기 위한 중요한 담보가 된다고 강조한다. 지방에 현대적인 공장들을 건설해 우선 시, 군의 경제적 자원과 원료원천을 조성하고 적극 이용하여 자기 지역 내 주민들에게 항상 질 높은 기초식품과 식료품, 소비품들을 보장함으로써 인민들에게 초보적인 생활상 편의와 조건을 제공하겠다는 것이다. 사실 지방 발전목표는 할아버지 김일성, 아버지 김정일 시대에도 정책 우선순위로 강조되었던 것이다. 그렇지만 지방주민들의 실질적인 생활수준은 획기적으로 개선되지 못했다.

그렇다면 이번 정책은 이전과 무엇이 다른가. 우선 김정은 위원장도 밝혔듯이 지방공업공장들을 특정 지역만이 아닌 전국적으로 동시에 건설하겠다는 것이다. 물론 현재 시, 군들의 능력을 보고 당장 운영능력이 있다고 보는 군들부터 건설순위를 결정한다고 밝혔다. 하지만 점차적으로 공장건설을 늘여 10년 안에 200여개에 이르는 모든 시, 군 지역에 현대적인 지방공업공장을 건설하겠다는 구상이다. 이미 2022년 6월 남북한 접경지역인 김화군에 건설한 공업공장 운영 경험에 기초하여 집권 노동당이 책임지고 모든 군에 자금과 노동력, 자재를 지속적으로 매년 의무적으로 보장하겠다고 약속했다. 그리고 이를 이끌어가는 조직으로 최고 권력기구인 당 조직지도부를 내세우고, 전담과까지 신설했다. 노동당 기관지 노동신문은 1월 30일 ‘지방발전 20×10 비상설중앙추진위원회’가 정식 사업에 착수했다고 보도했다. 그야말로 지방발전계획이 속도전으로 추진되고 있는 것이다. 그렇다면 왜 이 시점에 지방발전정책에 드라이브를 거는 것일까. 내년은 노동당 창건 80주년이 되는 해이다. 그리고 내년 말에는 9차 당대회를 개최할 가능성이 크다. 김정은은 할아버지와 아버지도 성취하지 못했던 차별화된 지방발전 성과를 보여주려 하고 있는 것으로 파악된다. 이미 김정은은 최근 몇 년 사이에 삼지연 등 지방에 관광특구를 건설하고, 함경북도 중평온실농장, 연포농실농장, 전국적인 살림집 건설 등을 적극적으로 추진해왔다. 8차 당대회 이후 9개월 만에 <시군발전법>을 제정해 군 단위 지방발전을 위한 법제도도 정비해놓은 상태였다. 하지만 지방발전은 자체의 원료에 의거하여 생산을 정상화하라는 방향만 제시해 놓았지, 중앙정부 차원의 지원이 적극적으로 따라주지 못했다. 그런데 이제는 노동당과 중앙정부 차원에서 자금과 노동력, 자재들을 지방에 제공하겠다는 것이다. 사실 지방에 현대적인 공장이 없는 것도 아니다. 그런데 이들 공장들은 대부분 군수물자를 생산한다. 그러다보니 정작 지방주민들을 위한 기초식품과 식료품, 소비품들을 보장하지 못한 것이다.

북한의 지역격차문제는 대체로 다음과 같은 두 가지 측면으로 구분해서 볼 필요가 있다. 하나는 도시와 농촌 간 격차이고, 다른 하나는 중앙과 지방 간 격차이다. 특히 도농 간 격차는 도시주민과 농민의 수입격차 확대와 수입격차를 배경으로 하는 농촌에서 도시로 인구유출 및 그에 따른 사회문제를 야기할 수 있다. 농촌에는 대다수의 절대적 빈곤층이 거주하고 있다. 소득격차는 소비재를 포함한 기타 소비생활의 차이를 가져온다. 그 결과 더 높은 수입과 더 높은 생활수준을 위해서 농촌에서 도시로 인구가 이동하게 된다. 물론 북한은 현재 농촌인구의 도시유입을 철저히 차단하고 있다. 김정은 정권은 그동안 사회주의 문명국가 건설을 앞세우며 고층아파트 등 각종 생활·문화시설을 평양에 집중적으로 건설해 왔다. 물론 김정은 정권은 지방에도 살림집과 생활문화 생활을 이전보다 많이 건설해 왔다. 또한 나름대로 지역균형발전을 위한 계획들을 구상하고, 부분적으로 실천해왔다. 이 구상의 핵심은 지방경제를 활성화하는 것이고, 이는 특화된 지방공업을 육성하는 것이었다. 애초에 김정은 정권은 일부 지역을 먼저 부유하도록 하는 선부론(先富論)과 같이 경제개발구 지역에 특별한 우대조치를 취함으로써 지역 경제발전을 통해 다른 지역의 경제발전을 이끌게 하려는 계획을 갖고 있었던 것으로 보인다. 2013년 ‘경제개발구법’을 제정하고 그해에만 14개의 경제개발구를 지정했다. 이후 지정된 경제개발구는 기존 경제특구와 함께 모두 29개에 이른다. 김정은 정권은 관광객유치와 외자유치를 통한 지방균형발전을 꾀했다. 이를 위해 전국에 관광특구와 경제개발구를 점진적으로 건설하려는 구상을 갖고 있었다. 언뜻 보면 일부 지역을 먼저 개방함으로써 부자가 되는 것을 허용하라는 등소평의 선부론(先富論)과 유사하다. 중국의 개혁개방정책에 기초적 논리를 제시한 선부론(先富論)의 당위성은 일부 지역의 부가 타 지역으로 확산되게끔 하는 낙수효과(trickling-down effect)가 전제되어야 한다. 불균형발전론에 입각한 일부 지역에 대한 우선발전정책은 분명히 발전조건이 양호한 지역의 발전이 다른 지역의 발전을 이끌 수 있다는 점에서 긍정적인 측면이 있다. 그러나 이 정책은 사회 안정과 지역 간 화합이라는 면에서는 부정적인 영향을 미치고 있는 것도 사실이다. 중국의 경우 등소평이 개혁·개방의 논리로 내세운 이른바 ‘선부론’(先富論)은 중국 사회에 빈부격차라는 독버섯을 심었다는 혹독한 비판을 받았다. 중국은 개혁·개방 이후 몇 해 동안 10%가 넘는 경제성장률을 이어갔지만, 빈부격차는 줄어들기는커녕 더욱 커졌다. 도시와 농촌, 개발지역과 낙후지역으로 나타났던 빈부격차가 도시와 개발지역 안에서도 확대 재생산되었다. 북한도 시장화가 진전되면서 중국의 초기 형태와 비슷한 지역 간 빈부격차의 양태를 보여주었던 것이다. 지역 간 소득격차의 확대, 그리고 이에 따른 중앙과 지방 간 갈등심화 현상은 북한의 경제와 정치 모두를 포괄하는 사회 모순의 대표적 표현이다. 향후 이 문제를 어떻게 합리적으로 해결하느냐가 북한 경제와 정치의 장래를 좌우할 중요한 변수가 될 수도 있는 것이다. 북한 스스로 밝히고 있듯이 현재 진행되고 있는 대규모 농촌살림집건설을 비롯하여 농촌진흥을 위한 목표와 함께 ‘지방발전 20×10 정책’을 동시에 수행하는 것은 쉽지 않은 과제다. 다만 지금 지방발전정책의 성패 여부를 평가하는 것은 섣부른 측면이 있다. 분명한 것은 김정은 정권이 지역 간 발전격차, 빈부격차 문제를 제대로 해결하지 못한다면 김정은 체제의 사회주의건설 전망은 갈수록 암울해질 것이라는 점이다.