한반도 평화체제는 남북한을 비롯한 관련국 상호간에 정치적 ·군사적 신뢰가 구축되어 법적 ·제도적 및 실질적으로 한반도에 공고한 평화가 보장되어 있는 상태를 뜻한다. 2018년은 남북한이 평화체제의 초석을 놓기 위해 달려온 한 해였다. 평화체제 구축의 가장 큰 걸림돌은 북한 핵문제이고, 이 문제를 해결하기 위해 남북-북미간의 선순환 관계를 형성하려 했으나 안타깝게도 지금은 답보상태를 이어가고 있다. 비핵화를 실현하기까지 걸리는 시간 등을 고려해 우선은 남북 간 신뢰수준을 높이는 것이 과제임에도 불구하고 북한이 호응하지 않음에 따라 안타까운 상황이 지속되고 있다. 남북한의 신뢰를 유지하고 발전시키기 위한 가장 효과적인 장치는 최고지도자 간의 회담을 정례화하는 것이다. 지도자 간의 개인적, 인간적 신뢰를 돈독히 하는 것은 매우 중요하다. 특히 북한체제의 특성상 최고 지고지도자와의 신뢰는 정치군사적 현안을 논의하고 해결하는 과정에서 실효성을 보장할 수 있는 최선의 장치라 할 수 있다. 과거 남북관계 발전을 위한 10.4 선언 등 최고 지도자 수준의 합의들이 도출되었지만 지속성과 연속성을 갖지 못했다.

그 이유들은 여러 가지 있겠지만 남북 간 상호존중과 신뢰의 부족과 정권교체 변수 등이 합의 불이행의 주요 배경이라고 할 수 있다. 그래서 2018년에 성사된 4.27 판문점정상회담과 9.10 평양정상회담은 남다른 의미가 있었다. 당시 두 정상이 나눈 대화 내용을 통해서 합의도 중요하지만 그 못지 않게 중요한 합의이행의 의지를 읽을 수 있다. 문재인 대통령과 김정은 북한 국무 위원장은 2018년 4월 27일 오전 판문점 평화의 집에서 진행된 정상회담에서 “속도”를 유독 강조했다. 11년 만에 만개한 “한반도의 봄”을 남과 북의 공조로 주도적으로 이끌어 가을의 결실을 거두자는 포괄적 다짐이자, 1·2차 정상회담이 김대중· 노무현 두 대통령의 임기 중후반 열려 합의 이행에 어려움을 겪거나 실패한 선례를 되풀이하지 말자는 ‘현실적 필요’에 따른 것이었다. 문재인 대통령은 “과거에는 정권 중간이나 말에 늦게 합의가 이뤄져 정권이 바뀌면 실천이 이뤄지지 않았다”, “우리는 결코 뒤돌아가지 않을 것”이라고 비장감을 나타낸 바 있으며, 김 위원장 역시 “이제 마음 단단히 굳게 먹고 다시 원점으로 오는 일이 없어야겠다”, “이 합의가 역대 북남 합의서처럼 사장화된 불미스런 역사가 되풀이되지 않도록 하자”며 결연함을 드러냈다. 한마디로 두 정상이 ‘역진 불가능한 합의 이행’을 강조한 것이다. 이처럼 남북 간의 공고한 신뢰관계는 북미 간 비핵화 협상을 촉진시키는 데 매우 중요한 역할을 할 것으로 기대되었다. 하지만 현실은 이 두 정상이 우려한 바대로 불미스런 역사가 반복되고 있다.

하지만 2019년 2월 말 베트남 하노이에서 열린 2차 북미정상회담 회담 결렬 이후 9.19 평양공동선언 합의 이행은 거의 중단 되었고, 한반도평화프로세스는 사실상 멈추었다. 북한 당국은 하노이 회담 실패의 책임을 사실상 우리에게도 물었고, 남측 정부를 불신하게 된 북한은 대놓고 문재인 정부를 조롱하기까지 했다. 문재인 대통령의 8.15경축사에 대해 북한 조국평화통일 위원회(조평통)는 대변인 담화를 통해 “광복절과는 인연이 없는 망발을 늘어놓은 것”이라고 비난하며 “우리는 남조선 당국자들과 더이상 할 말도 없으며 다시 마주 앉을 생각도 없다”고 공개적으로 선을 그었다. “삶은 소대가리도 앙천대소할 노릇”이라는 조롱 까지 덧붙였다. 북미협상 결렬의 여파로 한미합동 군사연습이 재개되고 대북제재도 더욱 강화되는 국면에서 문재인 정부는 상황을 돌파할 정치력과 외교력을 보여주지 못했다. 2020년 들어와서는 코로나19 펜데믹이라는 돌발변수가 등장하면서 남북 관계를 더욱 얼어붙게 만들었다. 설상가상으로 탈북민 단체의 대북전단 살포가 남북간 모든 연락채널의 차단, 초유의 개성 공동 연락사무소 폭파(6.16)로 이어졌다. 김정은 위원장이 대남 군사행동계획을 보류하면서 간신히 ‘숨 고르기’ 국면에 들어섰지만 여전히 불안정한 상태가 이어지고 있다.

이런 상황에서 지난 9월 22일 연평도 실종공무원 피격사건이 벌어졌다. 가뜩이나 경색된 남북관계를 수렁으로 밀어 넣는 돌발 변수가 등장한 것이다. 정부는 지난해 2월 북미정상회담 이후 경색된 남북관계의 물꼬를 트기 위해 다양한 방법을 모색했다. 문재인 대통령은 9월 23일 제75차 유엔(UN)총회 기조연설에서 북측에 유화 메시지로 ‘종전선언’과 ‘동북아시아 방역·보건 협력체’에 대한 지지를 호소했다. ‘포괄적 안보 시대’에 ‘코로나 위기’ 앞에서 “이웃 나라의 안전이 자국의 안전과 직결되어 있다” 는 인식에 의거하여 “북한을 포함해 중국과 일본, 몽골, 한국이 함께 참여하는 ‘동북아시아 방역·보건 협력체’” 구축을 제안한 것이다. 정부는 올해 초부터 신종 코로나바이러스 감염증(코로나19)이 확산되기 시작한 올해 초부터 보건·방역 협력을 강조했고, 올해 7~8월에는 수해·태풍 피해 등과 관련 남북협력의 의사를 내보이기도 했다. 정부는 제75주년 광복절 8·15 경축식, 지난 9·19 평양공동선언 2주년을 계기로 꾸준히 북측에 호응을 촉구했다. 이러한 정부의 노력은 꺼져가는 남북관계 불씨를 살려보기 위한 노력의 일환이었다. 그러나 북한은 이에 화답하지 않았다.

김정은 위원장은 10.10 당창건 75주년 기념 열병식 연설에서 대남 메시지를 짧지만 분명하게 제시하였다. 김 위원장은 코로나19 변수가 남북관계에 영향을 미치고 있는 것은 분명하나, 아직은 남북관계를 복원할 시기가 아니라는 판단을 하고 있다. 다른 한편으로 지난 9월 문재인 대통령에게 보낸 친서 내용과 유사한 내용의 위로와 기원을 보내면서 남북관계를 적절하게 관리 하려는 의도를 보여주었다. 대선 결과, 그 이후의 북미관계 등을 지켜보면서 적절한 시기가 오면 남북관계를 복원하겠다는 의지를 반복해서 보여주고 있다. 김 위원장의 발언이 갖는 비중을 고려하면 빈 말은 아닌 것으로 평가된다. 북한은 큰 틀에서 미국의 바이든 신행정부의 대북정책 기조를 지켜보고, 또한 내년 1월에 개최되는 제8차 당대회 이후 대미 대화, 대남 대화 재개 여부와 시점을 판단할 것으로 보인다. 특히 코로나19의 통제 여부가 여전히 남북관계 복원의 중요한 조건이 될 것이다. 남북관계 진전과 변화는 그 여건과 조건이 만들어져야 가능하다. 특히 북한 입장에서는 남북관계의 실익이 명확히 존재해야 한다. 북한은 대남 관계를 북미 관계와 연계해 수위를 조절하고 있는 상황이다. 정부는 9.19 평양공동선언 등 남북정상 간 합의를 변함 없이 이행하고, 당장 남북대화 복원을 위해 다양한 노력을 기울이고 있다. 하지만 남북 간 합의만 하고 이행을 하지 못하는 불미스러운 과거를 반복하지 않기 위해 남북관계와 대미관계에서의 자율성을 확보하는 것이 무엇보다 중요하다. 그래야 북한도 긍정적인 방향으로 움직일 가능성이 크다.

동시에 남북교류협력 재개를 위한 만반의 준비는 지속되어야 할 것이다. 향후 남북교류협력이 재개되는 환경이 조성될 경우 인프라 협력은 철도도로연결 및 현대화에서 시작될 가능성이 크다. 개성공단 사업과 금강산 관광사업이 재개될 경우에도 인프라 분야에서의 협력수요는 크게 증가될 것으로 예측된다. 남북한은 이미 정상간 합의한 4.27 판문점선언과 9.19 평양공동선언이 있기 때문에 이 두 선언에 포함된 인프라 관련 협력사업만 이행해도 그 규모는 적지 않은 상황이다. 향후 국제사회의 제재 완화 수준에 따라 인프라협력의 범위와 속도가 결정될 것이다. 거친 파도는 사공을 유능하게 만든다는 말이 있다. 거친 환경, 가혹한 환경에서 새로운 인류문명이 생겨났듯이 우리는 현재의 고난과 역경을 이겨내는 역량을 키워야 한다. 특히 코로나19 사태로 인해 급변하고 있는 대내외 여건은 남북간 인프라건설협력 구상에도 적지 않은 변화를 요구하고 있다. 남북관계가 급반전되어도 방역 조치의 일환인 북한의 국경 봉쇄가 장기화되면 북한과의 일반적인 형태의 인적교류는 현실적으로 쉽지 않다. 지속적으로 논의되어 왔던 남북한 철도도로연결 및 현대화의 가능성도 급격하게 얼어붙은 남북관계로 인해 상당한 어려움이 예상된다. 이러한 정치적, 비정치적 환경 변화 속에서 남북한 인프라협력을 실현하고 지속가능한 방식으로 추진하기 위해서는 창의적인 접근이 그 어느 때보다 필요한 상황이다.