북한은 2000년대에 금강산·백두산·개성지역에 대한 남북 간 관광협력사업, 중국인을 중심으로 한 해외 관광사업을 통해 다양한 경험을 축적했다. 이러한 경험을 바탕으로 김정은 시대에 들어와 북한은 중앙정부가 관할하는 관광지대(특구)와 지방정부가 추진하는 ‘관광개발구’를 공식 지정했다. 관광특구 및 관광개발구의 지정을 통해 북한은 제도화되고 입체적인 관광전략을 추진하면서 지방정부 주도로 다양한 관광상품을 개발하기 시작한 것이다.

2002년에 금강산 관광특구를 지정한 북한은 2013년 5월 29일에 경제개발구법을 제정하고, 같은 해 11월에 경제특구와 13개 지방급 경제개발구를 설치한다는 정책을 발표했다. 이듬해인 2014년 6월 북한 최고인민위원회 상임위원회는 정령으로 ‘원산-금강산 국제관광지대(특구)’를 발표했고, 다음해에는 백두산국제관광을 염두에 둔 ‘무봉국제관광특구’를 지정했다. 지방정부가 주도하는 경제개발구에도 관광을 목적으로 하는 ‘관광개발구’가 청수관광개발구, 온성섬관광개발구, 신평관광개발구 등 3개, 관광 기능이 포함된 경제개발구가 4개 포함됐다.

특히 지방정부를 주축으로 민생경제를 책임져야 하는 상황에서 북한의 지방정부는 그동안 외국인에게 보여주기를 꺼려했던 내부의 여러 역사, 문화, 자연 자원들을 관광자원화 하여 체험형 관광상품으로 개발해 내놓았다. 지방 관광사업의 경우 단기간에 적은 투자로 고수익 의 경제적 효과를 기대할 수 있다.

북한의 관광산업 전략은 지방경제의 활성화 측면에서 최선의 선택일 수 있다. 생태관광 중심의 관광산업은 북한이 추진하고 있는 농업, 경공업 및 서비스 산업의 성장을 뒷받침하는 밑거름이 될 수 있다. 북한의 지방정부가 관광사업, 개발구 운영, 기업소와 협동농장의 자율 경영에는 한 가지 공통점이 존재한다. 바로 사업주체 또는 이용주체가 토지 및 자연자원을 독점적이고 배타적으로 사용하는 권리를 향유하는 대신 그 대가인 사용료를 지방정부에 납부한다는 사실이다. 이러한 사용료는 조세가 아니기 때문에 경제를 왜곡하지 않으면서 지속적으로 지방정부 재정수입을 창출한다. 북한이 관광산업에서 경제적 능력을 갖추게 되면 이러한 재원을 활용하여 농업, 경공업 및 다른 영역의 서비스 산업의 성장을 지원할 수 있게 되는 것이다.

지방의 관광개발구는 대체로 중국과 국경을 맞대고 있는 지역이 대부분이어서 일차적으로 중국인 관광객을 대상으로 하고 있다. 다만 북한은 관광산업의 지나친 중국 의존도를 낮추기 위해 러시아, 동남아, 유럽 등 다양한 국가의 관광객을 유치하고자 시도했다.

북한의 관광사업 확대정책은 코로나19사태가 발생하기 전까지 뚜렷한 성장세를 나타냈다. 코로나19사태가 터지기 전인 2019년 북한을 방문한 외국인 관광객 수는 30만 명에 근접한 것으로 추정된다. 전해의 20만 명에서 크게 증가한 것이다. 이 중 중국인이 80%∼90% 정도로 추산된다. 북한의 공식 발표에 따르면 2011년 북한을 찾은 순수관광객이 10만 명을 넘었는데, 김정은 체제 출범이후 3배로 관광객 수가 증가한 것이다.

특히 20189년 6월 1차 북미 정상회담 이후 외국인 관광객이 늘기 시작하면서 7월과 8월에는 하루 평균 1천 800여명이 북한이 찾아 외국인 입국자를 하루 1천명으로 제한하는 조치가 내려지기도 했다. 북한 당국자들은 백만 명 이상의 관광객 유치를 목표로 하고 있다고 하지만 현재 북한의 숙박시설 등 관광인프라는 연간 30만 명 내외가 최대치인 것으로 추정되고 있다. 바로 이 지점이 북한 당국의 고민이기도 하다.

북한의 관광산업은 나름의 경쟁력을 갖추고 있다. 우선 북한은 기본적으로 자연명소와 역사유적지 및 온천 휴양소 등 관광자원이 비교적 풍부한 곳이다. 또한 여전히 사회주의를 고수하고 있다는 점에서 역설적으로 ‘이색적인 관광국가’가 될 수 있는 요소도 있다. 북한은 오랫동안 세계의 흐름에서 벗어나 자기만의 길을 걸어왔고 여전히 외부에 제한적으로 개방되어 있기 때문이다. 무엇보다도 북한은 관광인프라만 갖춰지면 수백만 명의 중국관광객을 유치할 수 있는 유리한 정치적, 지리적 입지를 가지고 있다. 대외 정치적 환경변화에 영향을 덜 받고, 정치적 위험부담도 적다. 현실적으로도 관광사업은 미국 및 국제사회의 대북제재 영향을 적게 받는다. 장기적으로 관광사업 확대를 위해서는 숙박시설, 도로, 철도, 항공 등 관광인프라를 확충하기 위해서 많은 비용과 투자가 필요하지만 기존 인프라를 최대한 활용할 경우 단기적으로 많은 투자비용이 소요되는 않는다.

그러나 현재 관광인프라로 수용할 수 있는 관광객은 이미 2019년 수준에서 포화상태가 됐고, 자체 투자에 기반 한 관광인프라 확충도 한계에 도달했다고 볼 수 있다. 북한이 목표로 삼고 있는 연 수백만 명 단위의 관광객을 유치하기 위해서는 해외 투자유치가 절대적으로 필요한 상황이다.

2020년 코로나19사태에 대응해 북한은 국경을 봉쇄했고, 북한 관광도 전면 중단된 상태이다. 삼지연관광지구, 양덕온천지구 등을 완공한 후 적극적으로 해외관광객 유치에 나서려는 북한의 계획도 무산됐다. 더구나 북중 간 교류가 일부 재개되자마자 북한 내에도 코로나19 환자가 발생했고, 단기간에 급속히 확산돼 언제 코로나19 상황이 안정화되어 다시 국경을 열지도 불투명한 상황이다. 다만 북한과 중국의 코로나19 사태가 진정될 경우 북한 관광산업은 단기간에 3년 전의 호황기 수준을 회복할 것으로 예상된다.

2018년 6월 중국 국가지도자로서 14년 만에 북한을 방문한 시진핑(習近平) 국가주석은 김정은 국무위원장을 만나 농업, 교육, 관광 등 8개 분야의 교류 강화를 합의했다. 국제사회의 대북 제재에 따라 위반 소지가 큰 무기 거래나 경제 투자를 피해 민간·인적 교류 성격이 강한 분야들을 지원하기로 한 셈이다. 당시 일부 대북소식통들은 “김정은 위원장이 관광에 대해 중국에 도움을 요청했고, 시진핑 주석은 북조선을 도우라고 지시했다”고 전했다.

과거 북중 간 관광은 북핵실험 등 북한을 둘러싼 국내외 정치적, 국제적 문제 등 관광 외적인 요인에 많은 영향을 받아왔다. 2000년대에 10차례 북중 간 관광이 중단되는 사태가 발생했는데, 북한이 5번 중단을 주도하고, 중국도 5번 중단을 주도한 것으로 전해진다. 중국이 주도한 관광중단은 대부분 북핵실험과 관련되어 있었다.

그러나 현재 북중관계는 그 어느 때보다도 밀착되어 있다. 코로나19사태가 끝나 관광이 재개되고, 갈마관광해안지구 건설이 완료되면 연간 30만∼40만 명 규모의 관광객 유치도 가능할 것으로 보인다.

물론 북한의 7차 핵실험 등 한반도의 긴장수위를 높이는 몇 가지 요인이 변수로 작용할 것이다. 2021년 열린 조선노동당 제8차대회에서 북한은 대외 정세가 유동적인 만큼 자력갱생으로 핵전쟁억제력 중심의 국가방위력을 강화하고, 다른 한편으로 현실적인 경제발전 목표를 세우고 추진하며 장기적으로 대응해 나가겠다는 정책을 내놓았다. 특히 대미관계와 관련해서는 “새로운 조미관계수립의 열쇠는 미국이 대조선적대시정책을 철회하는데 있다”고 하면서 향후 ‘강(强)대강(强), 선(善)대선(善)의 원칙’으로 상대할 것이라고 천명했다. 이는 북한이 북미협상에서 제시한 조건, 즉 제재의 전면 철회와 한미 군사연습 및 훈련 중단, 그리고 조기 관계개선 없이는 먼저 행동에 나설 의사가 없음을 분명히 한 것이다. 이러한 북한의 대미강경기조가 전반적으로 한반도의 긴장을 높여 북한의 관광 재개와 사업 확충에 난관을 조성할 수 있다.

문제는 북중 간 관광 재개보다 금강산관광 등 남북관광협력사업의 전망이 더 어둡다는 점이다. 대북제재가 강화된 상황에서 북중관광보다 남북관광 재개가 더 어려운 상황에 처해 있기 때문이다. 남과 북은 2018년 9월 평양공동선언에서 “조건이 마련되는 데 따라 개성공단과 금강산관광 사업을 우선 정상화”하기로 합의했지만, 2019년 2월 하노이북미회담 결렬의 파장으로 합의이행은 이뤄지지 않았다. 남북관계가 경색되고 대북 제재가 언제 풀릴지 모르는 상황에서 북중 간 관광을 중심으로 외국인의 북한 관광이 중심으로 자리 잡을 경우 남북 관광사업은 북한의 정책에서 후순위로 밀릴 가능성이 커진다. 남북협력사업을 시작된 ‘원산-금강산국제관광지대’도 북한이 남한을 배제하고 중국과 협업할 기능성까지 대두되고 있다. 북한 관광의 중심이 남한에서 중국으로 바뀌면서 관광객뿐 아니라 투자 유치까지 북한이 중국에 의존하는 상황이 도래할 수 있다는 것이다.

더구나 윤석열 정부의 대북기조를 감안하면 단기간에 금강산관광이 재개될 가능성은 희박해 보인다. 새 정부가 미국과 협의해 ‘대북 제재 예외조치’를 받아 북한 철도현대화 및 철도연결사업을 추진하는 방안 등 새로운 해법을 통한 남북관계 복원시도가 이뤄지지 않을 경우 남북관광협력은 상당기간 어려울 전망이다.